在广东省全省价格成本工作会议上的讲话

国家发展改革委价格司副司长　刘振秋

(2007年4月28日)

  同志们：
广东省物价系统成本工作会议的顺利召开得到省局领导的大力支持和指导，充分说明了成本工作的重要性。广东是我国经济大省，也是国家改革开放的前沿，有力地支持了全国经济发展，同时也为其它地区改革起到了示范作用，积累了经验。广东省价格工作同样是成效显著，特别是近一年多以来，广东省物价局更是创造性地开展了一系列工作（组合拳），如成功举办了资源价格改革论坛，出台了春运票价不上调、取消燃气初装费等政策措施。成本工作也取得了很大成绩，无论是农产品成本调查工作，还是成本监审工作方面，都创造了许多好的做法和经验；率先开展“三高”农业成本调查，率先开展定价前成本审核工作，率先在成本监审工作方面出台了一系列规章制度，为推进全国成本工作发展做出了积极贡献。2005年和2006年，广东省价格成本调查队连续两年被评为全国农产品成本调查工作优秀集体。在此，我代表国家发展改革委价格司对广东省成本工作会议的召开及取得的显著成绩表示热烈的祝贺和衷心感谢。
借此机会，我就价格监管和成本监审工作讲几点意见：

一、成本监审是价格监管的基础，直接影响到价格决策的科学性和合理性
首先，价格监管是政府监管的重要内容。社会主义市场经济条件下政府应履行的基本职能有四个方面：经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。市场监管是指政府依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，形成统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。政府监管包括经济性监管和社会性监管两个方面。经济性监管主要是指市场准入和价格监管等；社会性监管主要是指安全和质量监管等。其中，价格监管是经济性监管的核心，主要是指对自然垄断行业的价格监管，政府确定的价格政策和价格水平、结构不但直接决定了企业利益和消费者福利，也会对经营者进入和退出市场的决策以及产品质量等产生间接影响，是政府监管垄断行业最直接、最有力、最有效的手段。政府价格监管的目标最初的提法是维护消费者利益，因为相对于垄断经营者而言，消费者处于劣势地位，并且存在着信息不对称等，因此为避免垄断者利用垄断势力侵害消费者利益，政府作为消费者代表，对经营者产品价格进行必要的监管。但是，随着监管理论的发展，价格监管的目的由单纯地以维护消费者利益为目标转为同时兼顾生产者获得合理回报，以鼓励企业投入并保证企业健康持续发展。总之，价格监管是市场经济条件下政府职能的重要体现，关系到消费者利益，关系到经济社会的可持续发展。
其次，成本监审是政府制定价格的基础，也是价格监管的重要职能。一般经济学原理表明，价格制定要实现社会分配的最优效率，应当按照边际成本定价。但由于价格监管的对象一般是自然垄断行业，具有显著的规模经济，按边际成本定价这会使企业发生亏损；因此，实际上一般都是按照平均成本（或标准成本）定价，这样既可以维护消费者利益，又能够促进企业提高生产效率。价格监管大体上可以分为两种，一是收益率办法亦称成本加成，即在成本基础上加固定的回报率；一是价格上限或绩效监管。但无论那种办法都是以清晰合理的成本为基础的。在此基础上合理确定企业收益水平。如果做不到成本清晰透明合理，也就难以保证价格制定的科学合理，也难以被社会所接受、认可。所以说，价格监管的核心就是对成本的监管，一方面通过制定定价成本规则，明确定价成本构成和核算方法，另一方面通过对经营者实际成本的审核，核减不合理费用支出，确定定价成本。而要做到成本清晰合理，必须进一步改进和完善监管制度和监管体系，将监管行业成本准则、规则等由价格监管部门统一负责制定。目前，政府职能设置还不能适应价格监管的要求，需要不断调整和改进完善。
第三，成本监审工作的全面展开，促进了政府价格决策水平的提高。自2003年价格部门正式建立成本监审制度以来，特别是2006年初国家发展改革委《政府制定价格成本监审办法》（42号令）的颁布，极大地推动了成本监审工作。一是进一步提高了对成本监审重要性的认识。二是区别于财务成本，明确提出定价成本的概念。这一点是非常重要的，改变了以往以财务成本为基础的定价办法。因为，定价成本与财务成本是有明显区别的，包括目的、基础以及服务的对象。企业财务成本是为企业生产经营服务的，而定价成本不仅要保证企业成本的正常回收，更要维护消费者利益，剔除不合理成本费用。三是明确了成本监审是政府定价的必经程序，加强了企业成本约束，有助于提高政府定价的科学性。据统计，仅2006年1－10月，全国省、市、县三级成本调查机构共完成监审项目3746个，核减不合理费用264 亿元。在已完成的监审项目中，列入听政会的项目有803个，核减不合理费用57 亿元。成本监审范围遍及供水、供气、供电、供热、污水处理、垃圾处理、城市公交、出租车、路桥收费、教育、医疗服务、药品、有线数字电视、殡葬、物业服务收费等各个行业。
但是，当前成本监审工作仍然不能适应价格监管工作的需要，主要表现在：成本监审办法的法律层次不高，对经营者成本约束的力度有待进一步加强；定价成本规则体系尚未建立起来，对社会关注度高和成本影响大的工资水平、折旧年限和折旧率等重要指标，还没有确立起权威性强、易操作的审核标准，成本监审的公信力有待进一步加强；成本监审队伍建设还需进一步加强，人员素质有待进一步提高。

二、服务价格工作中心，做好成本监审工作
（一）抓紧制定《政府定价成本监审条例》，提升成本监审的法律效力。成本监审制度对规范价格主管部门定价行为，完善政府定价机制发挥了积极作用。但由于42号令只是部门规章，对于经营者拒绝提供成本资料或提供虚假成本资料的行为进行有效的制约和处罚。个别地方政府出于减轻财政负担等目的，要求价格主管部门提价，由此导致不规范定价行为屡有发生。因此。必须提升成本监审的法律层次，制定《政府定价成本监审条例》，以期更好地规范政府定价行为，形成有效的企业成本约束机制，保护消费者利益。目前，我们已着手立法前期准备工作，力求尽快完成。
（二）继续加强农产品和农业生产资料成本、价格的调查研究分析工作，为价格调控提供有价值的数据资料。今年一季度，国民经济继续保持了健康持续发展的良好势头，物价指数上涨也在调控范围内，但价格上涨的不确定性增强，压力加大。重要的是，我国价格指数变化很大程度上取决于以粮食为主的食品类价格变化。因此，我们成本队伍要借助于完整系统的调研监测体系，以及深入农户得天独厚的优势，加强农产品和农业生产资料价格的监测工作，及时掌握上报价格变化信息和政策建议，为价格调控提供及时准确的参考。
（三）抓紧研究制定电力等垄断行业成本监审办法，为加快资源环境价格改革服务。深化资源环境价格改革是建设资源节约型和环境友好型社会的客观要求，并且已作为“十一五”期间价格工作的重点。其中，供水、供电、供热、供气等都具有网络垄断的特点，成本监审对于科学合理制定价格具有至关重要的作用。4月9日《经济观察报》头版刊出了一篇题为“水电气定价：不对等的博弈”的文章，文中援引我委宏观院经济所的一份报告中提出的目前燃气管道折旧年限过短、折旧率偏高等问题，加重了用户负担。因为，目前管道的折旧年限一般为15—20年，企业选择余地较大，而管道实际使用寿命至少要达到40年左右，折旧年限过短，会加重消费者负担。我以为，出现这个问题根源在于成本监审制度没有建立起来，政府审定价格时无章可循，无法合理区分定价成本和企业财务成本。因此，有必要加强成本监审工作，一方面有利于积极稳妥地促进资源环境保护价格改革，一方面也有利于合理维护消费者的合法权益。这样，通过成本监审，可以增进消费者和社会各界的理解和支持，就能够为资源和环境价格改革营造一个良好的外部环境。
（四）不断完善和改进成本监审工作，合理制定民生商品价格。医疗、教育和房地产价格是群众关心的热点和难点问题。一是继续完善高等教育成本监审办法，在此基础上，加大教育收费管理力度，减轻学生家长不合理负担；二是建立健全医疗服务和药品成本监审办法，配合医疗保险体制改革，提高医疗服务和药品价格管理的科学性和透明度。
（五）健全成本信息披露机制，充分发挥社会监督的作用。举行听证会必须经过成本监审，并在听证会上提交成本监审报告；有条件的还应当将经营者实际成本情况和成本监审报告向社会公布。要尽快建立公用事业、公益性行业定价成本监审制度和价格成本信息公布制度，及时掌握经营者成本变化情况，定期公布企业产品和服务的价格水平、人员工资水平、工资占成本比重、人均劳动生产率等信息，利用公众和舆论力量形成对垄断企业成本管理的外部压力。

三、进一步提高成本监审工作水平
（一）加强学习，提高队伍素质。加强政治理论学习，增强大局意识和全局观念，自觉将成本监审工作服从和服务党和政府中心工作；加强业务学习，认真学习价格监管、会计、审计理论和专业知识，加强成本监审实务方面的培训和经验交流，增强成本监审人员解决实际问题的能力。
（二）加强管理，提高监审水平。一是要完善内部工作制度，规范定价工作程序；二是要抓紧制订具体商品和服务的定价成本监审办法，完善定价成本规则体系；三是要加强对成本监审全过程的监督和管理，确保成本监审工作质量，把成本监审结论办成“铁案”，经得过社会各方面的检验和监督。