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运用价格杠杆促进节水型社会建设
文/袁踉穗（广东省物价局市场研究所）
摘要：水是基础性自然资源和战略性经济资源，水资源的可持续利用是经济社会可持续发展极为重要的保证。建设节水型社会，是落实科学发展观的重要内容，关系到实现全面建设小康社会。推动全社会形成珍惜水资源、节约水资源的局面，实现建设节水型社会的目标，需要建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的水资源价格形成机制，制定完善的价格政策。本文以建设节水型社会为目标，分析目前我国水资源市场形势和状况，阐述建设节水型社会对推动我国经济社会又好又快发展的现实意义，提出运用价格杠杆建设节水型社会的价格对策。
关键词：节水型社会 价格杠杆 价格对策
中图分类号：F205 文献标识码： A 文章编号：44-1618/F（2008)05-0009-04
党的十七大报告指出，科学发展观的第一要义是发展，基本要求是全面协调可持续。保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。本文认为，落实科学发展观，实现水资源的可持续利用，要运用价格杠杆建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的水资源价格形成机制，完善建设节水型社会的价格政策，提高水资源的利用效率和效益，以水资源的永续利用保障经济社会的可持续发展。
一、建设节水型社会意义重大
水作为人类社会赖以生存的自然资源，同时又是经济社会发展的战略性资源。我国《节水型社会建设“十一五”规划》提出，到2010年，节水型社会建设要迈出实质性的步伐、取得明显成效，水资源利用效率和效益显著提高，单位GDP用水量比2005年降低20%以上。建设节水型社会，对于促进经济社会发展与水资源相协调，实现全面建设小康社会具有重大现实意义。
建设节水型社会，保护我们赖以生存的环境。水在人类的生存、生活和生产中不可或缺，并发挥着重要作用。进入21世纪以来，全球气候逐渐变暖，淡水资源短缺日益威胁着人类的进步与发展。我国是一个水资源短缺的国家，人均占有水资源量仅为世界平均水平的30%。2007年我国水资源总量24690立方米，比上年减少2.5%；人均水资源1873立方米，减少3.0%。我国土地辽阔，水的时空分布很不平衡。近年来许多地区水资源供需矛盾突出，特别是北方地区严重缺水，不少水库蓄水量明显减少，地下水超采现象十分普遍，缺水现象严重制约了这些地区的经济发展。从我国的国情出发，建设节水型社会是保护我们赖以生存环境的客观需要。因此，必须大力节约用水，保障水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。
建设节水型社会，维护人民群众的切身利益。随着人口增加、工业化和城镇化进程加快，水资源需求量大幅度上升。水资源短缺、用水效率低下日趋严重，有限的水资源又受到水污染的威胁，水污染问题突出，供水安全面临严峻的挑战。然而节水的力度远远赶不上用水增长的幅度、水污染加剧的程度和水生态恶化的速度，经济社会可持续发展面临的水资源和水环境压力进一步加大。如一些地区饮用水源被严重污染，危害人民群众身体健康的水污染事故时有发生。伴随经济社会的发展，建设节水型社会是维护人民群众切身利益的重要任务。因此，要保护水资源，防治水污染，提高水资源利用效率，保障社会公共安全，提高人民群众生活质量。
建设节水型社会，推动经济社会又好又快发展。科学发展观不仅追求经济发展的速度，也看重经济发展的质量。经济增长的资源环境代价过大问题成为落实科学发展观必须面对的核心问题之一，改善资源环境的目的是保障进一步的经济发展。在水资源利用效率方面，我国与世界平均水平相比明显偏低，用水浪费现象相当严重。2007年我国总用水量5760亿立方米，其中生活用水比上年增长1.6%，工业用水增长2.7%。近年来，广东万元国内生产总值用水量为月400立方米，相当于世界平均水平的2.3倍，是美国的4.6倍。这种大量消耗水资源的经济增长方式难以为继，建设节水型社会是推动经济社会又好又快发展的重大举措。因此，只有推进节约用水，改变资源无价和无偿占有的观念，转变经济增长方式，减轻水资源和水环境的压力，缓解经济平稳较快发展的瓶颈制约，才能实现经济社会又好又快发展。
二、运用价格杠杆促进节水型社会建设
经济学理论认为，价格是商品价值的表现形式，供求关系参与了价值与价格的形成。价格机制在全部市场机制中具有重要作用，其作用在于价格是调节供应、调节需求和调节竞争的杠杆，并影响着企业的成本和经营风险。在市场经济条件下，建设节水型社会要运用价格杠杆来优化资源配置，理顺水资源价格体系，完善水资源价格形成机制，充分发挥价格杠杆在经济社会综合协调发展中的重要作用。
改革开放以来，我国的价格改革取得举世瞩目的成就，有力地推动生产力的发展与促进和谐社会的构建。在资源价格改革方面，水价改革逐步推进，节水工作不断加强。一是确认水作为商品的属性，在一定程度上改变了水资源无偿使用的状况。二是建立水价形成机制，对不同的用水和供水实行不同的价格政策和管理办法。水利工程供水价格有所提高，供水成本部分得到补偿。城市供水加快由福利型向商品型转变，有助于企业实现保本经营。三是开征污水处理费，推动污水处理设施的市场化运作。四是发挥财政投入的主导作用，国家投入大量资金支持江河治理、南水北调、重点流域区域污染防治等重大工程建设，提高水资源供应的保障能力。在水资源价格改革中，价格杠杆发挥了重要作用。
应该看到，随着人口增长、经济社会发展速度加快，资源形势越来越严峻。与社会主义市场经济的要求相比，资源价格形成机制和管理体制仍然存在一些不相适应的问题。就水资源而言，其价格形成机制还不完善，水资源价格偏低，不能真实地反映水资源的稀缺程度、供求关系以及环境损害成本，这在一定程度上加剧了水资源的过渡开发和浪费。解决水资源短缺和水污染问题，应克服价格机制在调节资源供求关系上的局限性。要以科学发展观指导价格工作，运用价格杠杆推进水资源价格改革，建立充分反映水资源紧缺状况和节约用水、合理配置资源、提高资源利用效率的水资源价格形成机制，强化社会节水意识，优化水资源配置，实现经济社会全面协调可持续发展。
三、建设节水型社会的价格对策
价格是市场机制的核心，也是重要的经济杠杆之一。价格机制的宏观作用就是引导资源配置，使其按效益优先原则进行，反映经济周期所处阶段和对周期运行动态有预期意义，构成政府拟订发展规划和制定政策的重要依据。运用价格杠杆促进节水型社会建设，要实行有利于建设节水型社会的价格政策，完善水资源价格体系，理顺水资源产品价格关系，推动全社会形成珍惜水资源、节约水资源的局面，实现建设节水型社会的目标。
（一）建立权威高效的节水运行机制
建设节水型社会是一项涉及社会中各行各业、千家万户的系统工程。供水、用水、水污染处理和水资源再生利用等直接关系到人民群众生活质量与公共安全，关系到社会经济的持续健康发展。建设节水型社会要以提高水资源利用效率和效益为核心，以水资源统一管理体制为保障，建立权威高效的节水运行机制，实行政府调控、市场引导和公众参与，综合采取法律、经济、科技和行政等手段，加强对水资源的调控能力，实行依法治水。坚持总量控制、定额管理、明晰水权、实行流转、用水户参与管理等制度，通过修建蓄水工程、跨流域调水和加大节水力度等措施，解决水资源在时间、空间上分布不均和总量不足的问题，为经济社会发展提供水资源保障。
（二）建立合理的水价形成机制
在市场经济条件下，价格的形成可以调节资源的供求关系，引导生产者和消费者调整生产和消费行为。水既是资源又是商品，合理的水价形成机制应当真实地反映水资源价值、稀缺程度和环境成本，理顺各种水价关系，形成不同水价结构的差价与比价关系，建立合理的水价体系，充分发挥价格机制在水资源配置中的基础性作用。
（三）完善水价计价方式
水价改革是一项长期而艰巨的任务。完善水价计价方式需要成本反映真实、定价原则公平、水价形成科学、比价关系合理和评价体系客观。通过运用水价杠杆来调节水资源供求关系以及社会各方经济利益关系，有利于水资源的保护和永续利用。
首先，推广居民生活用水阶梯式计量水价。阶梯式水价是对居民用水实行以基本用水为基数、超基数加价的多阶梯定价，促使居民提高节水意识，有效节约生活用水。制定阶梯式水价应在第一阶梯保证用户的基本用水需求，使水价维持在适度水平，让居民用得起基本生活资源；在第二阶梯抑制用户的超额用水消费；在第三阶梯则要遏制用户用水的奢侈浪费。
其次，推进非居民超定额用水加价制度。经济社会的发展要与水资源和水环境承载能力相统一，因此有必要实行非居民超定额用水加价制度。按照一定的比例对超额用水实行加价收费，而在缺水地区还要实行高额累进加价制度，以此改变低成本使用水资源的状况，抑制水资源的浪费行为。
再次，合理提高水利工程供水价格。水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施，在抗御水旱灾害、保障经济社会安全、促进工农业生产发展、保护水土资源、改善生态环境方面有着重要作用。制定水利工程供水价格，应根据国家的产业政策和各类用户的承受能力实行不同的水价政策。对供给农业用水价格实行补偿成本，对供给非农业用水价格实行补偿成本和合理盈利的价格政策。
第四，合理调整城市供水价格。作为公用事业，供水企业面临投入成本的上升和产出价格的限制，从而影响企业的利润水平。制定城市供水价格要体现补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则，在约束成本的基础上，综合反映上游水价、水资源费、管网建设等因素。
第五，加大水资源费的征收力度。要使我国水资源的紧缺状况得到根本性缓解，应当努力实现用水的零增长。加大水资源费的征收力度，一是扩大水资源费的征收范围，利用取水工程和其他设施直接取用地表水或地下水的都应缴纳水资源费，避免经济个体免费或低价利用水资源，有效保护水资源这一社会公共环境资源。二是提高水资源费征收标准，根据水资源的紧缺程度逐步提高地表水、地下水资源的征收标准，抑制水资源的不合理低效使用，限制过度开采地下水资源。
（四）制定优化配置水资源的价格政策
价格是国民经济的综合反映，价格杠杆作用对社会经济持续发展具有重要影响。在节水型社会建设中，实行优化配置水资源的价格政策，可以引导全社会合理使用水资源，强化社会经济活动各个环节对水资源的循环使用，有效抑制水资源的过度消耗和浪费。
首先，实行差别水价政策。应对水资源的高消耗、高污染，需要采取约束与激励并举的价格政策，遏制低成本使用环境并将环境成本转嫁给社会的行为。按照污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复的原则，对国家产业政策明确规定的限制类、淘汰类企业用水实行差别水价。按照一定比例制定差别水价，对污染严重的企业可数倍加价。对大量消耗水资源的特种行业，执行特殊行业用水价格政策，大幅提高用水价格，迫使企业减少水资源消耗和污染，实现产业结构调整优化。
其次，提高城市污水处理费征收标准。使用环境的成本具有外部性，这种外部性极易导致环境的过度破坏。要按照排污者付费、治污者受益的原则，进一步完善排污收费价格政策，改变无偿或廉价使用水资源环境的状况。扩大污水处理费征收范围，凡排污者都必须缴纳污水处理费，承担环保责任。对严重影响生态环境的排污者要征收惩罚性质的超标排污费，遏制破坏生态环境行为。
再次，鼓励生产和使用再生水。资源—产品—再生资源是循环经济的发展路径，运用价格杠杆促进资源的循环利用，可以防止资源过度消耗。制定免征水资源费等价格政策，鼓励企业生产再生水。同时，制定优惠的再生水价格，引导相关行业使用再生水，扩大再生水的使用范围。?
第四，推进抄表到户工作。实施阶梯式水价的前提是实现抄表到户。由于存在消防、绿化用水以及管道改造资金等问题，在实施抄表到户过程中供水企业增加的改造、运营和维护费用，除财政投入专项资金外，其余部分应可计入供水价格，从而引导与支持供水企业加快实施抄表到户。
第五，完善农业水费计收办法。农业用水在我国总用水量中占有较大比重，但农业用水的利用效率仅有先进国家的1/2。缓解农村水资源供求压力，必须促进农村节水。由于农业产出一般较低，水价的变动直接影响农民的收入，如果水价偏高还会影响农民生产和农业产量。因此，农村水价纳入政府管理范围，与减轻农民负担有机结合。推行农业用水计量收费和到农户终端水价制度，按从低原则确定收费标准，增强农民节水意识，保障农村生产和生活用水。
（五）完善水资源价格监督机制
作为公用事业产品，水具有垄断性的特征。建设节水型社会，不仅需要合理的水资源价格机制、投资体系，还需要完善的监管机制。
首先，提高政府价格决策的公开透明度。水是人民群众的生活必需品，水价及水价调整是社会广泛关注的热点问题之一。水价调整应采取积极稳妥的调价原则，充分考虑水价调整对社会稳定的影响，反映人民群众的利益需求。水价调整方案出台前，对列入价格听证目录的要严格按照规定程序进行听证，实行科学价格决策。
其次，健全价格投入体制。“十一五”期间我国水务市场投资总额将达到1万亿元人民币以上，包括供水、污水处理、水污染防治等领域。巨大的投资规模需要完善的投资体系，不仅需要政府资金，还需要引入国内民间资本和外资。根据我国现阶段国情，在节水型社会建设中政府公益性投资不可缺位，纳入公共财政预算，主要用于公益性的公共设施、管网建设以及应急设施建设，由此承担更多的社会责任，满足人民群众的必要需求和促进经济社会的可持续发展。对纳入公共财政预算的国家投入资金要实行专款专用，加强财政投资运作监管，保障财政资金规范运作。
再次，加强垄断行业的价格监管。水资源的统一规划和统一管理使水具有垄断性的特征。政府作为市场监管者，应对垄断性产品进行管理和监督。一是健全市场监管制度，实行市场准入监管和运营过程监管，包括水价成本、水质以及服务等方面的监管，维护市场的有序竞争。二是完善企业的成本约束机制，定期对企业实行成本监审，包括财政专项资金投向、企业制水成本、输配成本和期间费用等，强化企业成本约束，促使企业改善经营管理，减少水资源浪费现象。三是实行专款专用制度，按照规定对差别水价收入设立专项账户，实行专款专用，保证资金投向供水工程、管网建设和一表一户改造费用等项目。实施居民生活用水阶梯式计量水价的第二、三阶梯水价的差价也应实行专款专用，用于城市供水建设投入。
第四，健全水资源管理法规体系。随着经济社会的发展和水资源状况的变化，相关法律法规应作出适时调整，以符合新形势的要求和适应实际的需要，规范水资源管理活动的各个方面，加大执法力度，保护水资源，提高水资源利用效率。
四、结束语
建设节水型社会，是落实科学发展观的重要内容，关系到实现全面建设小康社会。建设节水型社会需要运用价格杠杆，建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本的水资源价格形成机制，完善和实施相关价格政策，有效抑制水资源的过度消耗和浪费。作为我国的基本国策之一，建设节水型社会需要全社会的共同参与，建立政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会体系，从而推动全社会形成珍惜水资源、节约水资源的局面，实现建设节水型社会的目标。
参考文献：
[1]国家发展改革委、水利部、建设部发布《节水型社会建设“十一五”规划》,国家发展改革委网站,2007-02-15.
[2]2007年国民经济和社会发展统计公报,中国国家统计局,2008-02-28.
[3]中国节水报告数字解读中国水资源,央视《中国财经报道》,www.sina.com.cn,2008-01-23.
[4]董小麟.价格原理与方法,讲座材料,2008-03.
[5]广东定额用水3月起试行全省试行期2年,南方网,2007-02-26.
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